CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL CONTRA O INCRA E A UNIÃO. CONCESSÃO PARCIAL DE LIMINAR. PROGRAMA NACIONAL DE REFORMA AGRÁRIA - PNRA. OBRIGAÇÕES DE FAZER E NÃO FAZER VOLTADAS AO CUMPRIMENTO DO PROGRAMA. NECESSIDADE DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL, GEORREFERENCIAMENTO, CERTIFICAÇÃO DOS ASSENTAMENTOS E SUSPENSÃO DE PROCESSOS ADMINISTRATIVOS. - A demanda originária deste agravo de instrumento é uma ação civil pública intentada pelo Ministério Público Federal contra o INCRA e a União. O ajuizamento objetiva, em suma, a imposição de diversas obrigações de fazer e não fazer voltadas a obter o exato cumprimento das determinações legais e regulamentares relativas ao Programa Nacional de Reforma Agrária - PNRA, posto que os demandados criaram novos assentamentos em "ritmo incompatível" e procederam à má gestão daqueles já existentes. Destacado que houve inúmeras tentativas frustradas de composição extrajudicial e que o INCRA é recalcitrante quanto ao cumprimento das determinações do TCU, CGU e do próprio Poder Judiciário. - Os fatos foram objeto de apuração no âmbito administrativo, Inquérito Civil nº 1.21.001.000071/2011-88, o qual veio a ser instaurado como desdobramento do cumprimento da liminar prolatada nos autos da ação civil pública nº 0001088-29.2010.4.03.6006, relativa à "Operação Tellus", que tem como objeto investigar a ocupação irregular de lotes em assentamentos de vários municípios de Mato Grosso do Sul e obter a restituição das áreas ao INCRA, em razão de inclusão indevida de beneficiários nos cadastros e negociação ilegal de terras, entre outros fatores. Na ocasião, foi constatado em algumas localidades que mais da metade dos lotes estão em situação de irregularidade. - A instância a qua deferiu parcialmente a liminar na ação principal e o INCRA insurge-se neste recurso contra as obrigações que lhe foram impostas quanto à necessidade de se proceder ao licenciamento ambiental, georreferenciamento e certificação dos assentamentos, bem como quanto à correlata suspensão dos processos administrativos. - No que concerne ao licenciamento ambiental prévio, o instrumento mais adequado para alcançar a preservação ambiental e observar a função socioambiental da propriedade, inclusive em homenagem aos primados da prevenção e precaução ambientais, norteadores do Direito Ambiental, é a avaliação prévia de impacto ambiental, a qual integra o procedimento de licenciamento ambiental obrigatório para a execução de toda e qualquer atividade potencialmente danosa. Sua realização consubstancia exigência constitucional e encontra expressa previsão no inciso IV do artigo 225, a qual foi incrementada e regulamentada pela legislação ordinária. - A questão ambiental está diretamente atrelada à dignidade da pessoa humana, na medida em que não há existência digna sem a configuração de um ambiente saudável para viver. O meio ambiente ecologicamente equilibrado compõe os direitos fundamentais assegurados por nossa Lei Maior e também pelos tratados internacionais ratificados pelo país, a exemplo da Declaração de Estocolmo sobre o Ambiente Humano de 1972, da qual se destacam os itens 17 e 19. - A interpretação lógica e sistemática de nosso ordenamento não deixa dúvida, portanto, de que tal direito integra o núcleo do intitulado mínimo existencial. - Um dos pontos debatidos no presente recurso diz respeito ao licenciamento ambiental prévio de projetos de assentamento rural. Dita exploração do solo, voltada à implementação da reforma agrária, tem inegável importância e elevado alcance. Envolve interesses públicos de âmbito local, regional e nacional diretamente tutelados pela ordem constitucional e gera reflexos na comunidade internacional. A quaestio, além de ter potencial para causar impacto ambiental, é dotada de alta relevância e não consubstancia mera "reordenação da estrutura fundiária", de modo que não se autoriza a dispensa a priori do licenciamento. - O procedimento tem por escopo adequar a necessidade de preservação do meio ambiente aos diferentes tipos de empreendimentos. Tal estudo é determinante para que se fixe a natureza do projeto e, assim, se será possível a ocupação ou exploração da área, o tipo de licença a ser outorgada, a legislação aplicável e a esfera de governo que tem a obrigação de prioritariamente atuar. As questões ambientais devem ser amplamente examinadas, a exemplo daquelas ligadas ao tipo de vegetação e seu respectivo enquadramento legal (e.g., áreas de preservação permanente, áreas de preservação ambiental, unidades de conservação), possibilidades de uso do solo e de seu entorno, zoneamento ambiental, avaliação física, biótica e antrópica, porte da ocupação, entre outras, a fim de que a elaboração do projeto básico de assentamento se dê em perfeita coadunação aos ditames do ordenamento pátrio e seja assegurado o atendimento ao interesse público envolvido. Ao contrário do arguido pelo INCRA, não deve ser realizado somente em função da "atividade de agrossilvicultura" ou outra que vier a ser exercida pelos assentados, mas para a própria implementação viável e sustentável do projeto de assentamento. - Aplicam-se à espécie os preceitos gerais já mencionados, a exemplo do Código Florestal (Lei nº 12.651/2012, artigos 12, 61-C e 75) e das normas vinculadas à Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981, artigos 9º e 10), além dos diplomas legais e infralegais atrelados à regência especial do tema e que regulamentam as disposições constitucionais atinentes à reforma agrária (e.g., Lei nº 8.629/1993, artigos 6º, 9º e 10), os quais confirmam a obrigatoriedade de realização do estudo prévio de impacto ambiental para a própria definição do projeto de assentamento. - Vale anotar que outro fator influente na elaboração do plano de assentamento é a titulação do espaço físico, pois deverá ser ponderada a possibilidade da criação de reserva legal na área do assentamento para a conservação da vegetação nativa, preferencialmente em área contínua, como ditam os princípios basilares do Direito Ambiental, com consequente averbação do instituto junto à matrícula do terreno, consoante se depreende dos dispositivos anteriormente transcritos. Inconcebível, assim, venha o agravante arguir que a área de reserva legal que não existe (vegetação nativa) não precisa mais ser recuperada. - Da normatização infralegal impende destacar a Resolução CONAMA nº 458/2013, a qual reitera os termos da citada legislação e estabelece procedimentos para o licenciamento ambiental em assentamentos ligados a programas de reforma agrária, entre outras providências. Destaca-se que foi expressamente consignado no preâmbulo da aludida resolução a obrigatoriedade de se proceder ao licenciamento das atividades compreendidas em tais projetos. - O licenciamento tem por escopo obter a adequada localização, instalação, ampliação, operação de empreendimentos e atividades que utilizem recursos ambientais. Compreende fundamentalmente três etapas, a saber, concessão de licença ambiental prévia, licença ambiental de instalação e licença ambiental de operacionalização ou funcionamento (artigos 1º e 2º da Resolução CONAMA nº 237/97) e objetiva atingir o aproveitamento sustentável da terra e dos recursos naturais. O INCRA, consoante o apontamento indiciário até este momento processual verificado, tem desrespeitado os regramentos ora analisados, porquanto não realiza os pertinentes procedimentos prévios (situação confirmada pelo próprio agravante em suas razões recursais). - A situação sub judice revela indícios de má gestão dos interesses públicos, derivada da inadequada utilização - e também não uso - dos instrumentos apropriados para efetivação da reforma agrária, como a não observância da exploração sustentável das áreas de assentamento, não primada a preservação ambiental em harmonia com o desenvolvimento econômico e social. Além de não ter procedido ao licenciamento prévio para fins de implementação dos novos projetos de assentamento, deixou de gerir adequadamente os assentamentos já existentes, cuja regularização não foi priorizada (artigos 9º da Lei nº 6.938/1981 e 75 do Código Florestal). - Notório que a implementação dos projetos de assentamento provoca impacto ambiental e deve ser previamente mensurado, pois, acaso constatada sua inviabilidade, deverão ser abandonados ou ajustados, se possível, para que se promova a adequada utilização da propriedade rural, abarcado o respeito à sua função socioambiental. Sem a realização do prévio estudo do local onde se pretende executar o empreendimento, o instituto da desapropriação para fins de reforma agrária não alcançará seu intento e a mens legis não será atingida. Restará configurada, também, a nulidade absoluta dos correlatos atos administrativos, o que abre a possibilidade até mesmo de o particular voltar-se contra o poder público com o fito de obter indenização pecuniária (STJ, AGA 1423929). - Entrevê-se, assim, que a movimentação da máquina administrativa procedida, inclusive do Poder Judiciário, poderá revelar-se lamentável desperdício de tempo e recursos. Assim, é absolutamente razoável que se determine a suspensão dos processos administrativos em andamento, destinados à aquisição direta ou expropriatória de novas propriedades rurais, porque caso constatada impossibilidade (legal ou fática) de licenciamento ou que o projeto não comporta viabilidade ambiental (trará riscos de degradação ambiental e da mata nativa), não poderá sequer ser concretizado o projeto. - É, portanto, descabida a pretensão do INCRA de se isentar da obrigação de proceder ao licenciamento ambiental, até mesmo desnecessário comprovar o nível de desmatamento nos assentamentos rurais, dado que inarredável a necessidade de cumprimento das respectivas formalidades e exigências por decorrerem ex lege - interpretação sistemática e integrada do ordenamento pátrio, como visto. - Ainda que se verificasse a ausência de normativos infralegais reguladores de procedimentos específicos e definidores dos órgãos e autoridades competentes ("que encaminhem o procedimento"), a circunstância não eximiria a administração pública da efetivação da avaliação e licenciamento ambientais prévios. Em verdade, encontra-se a matéria devidamente regulada em âmbito constitucional, legal e regulamentar, na forma dos normativos já transcritos. Impende anotar que a legislação regulamentadora do tema estabeleceu competência supletiva para o licenciamento nos casos em que se configure a impossibilidade de atuação das autoridades ambientais locais ou regionais delegatárias. A atribuição originária pode ser conferida às três esferas de governo, a variar em função dos critérios fixados em especial pela Resolução CONAMA nº 237/97, a partir, em suma, da natureza do empreendimento ou da localidade, prestigiada a desconcentração e a autonomia do licenciamento ambiental em âmbito territorial. Depreende-se do teor da citada resolução que a outorga se dá em um único nível de competência, de modo que caberá ao IBAMA licenciar atividades/empreendimentos quando configuradas as hipóteses listadas no artigo 4º do citado diploma regulamentador, as quais remetem a situações de interesse nacional e regional, possibilitada a delegação da atribuição aos Estados nas situações de interesse regional e aos Municípios, de interesse local. - Em apertada síntese, foi reservado ao IBAMA o licenciamento de empreendimentos e atividades com impacto ambiental de âmbito nacional, a exemplo das interferências em zonas de amortecimento de unidades de conservação federais. Mantida, para as demais hipóteses, sua atuação supletiva, quando houver delegação de tal função aos órgãos estaduais e municipais. - De conseguinte, nenhuma escusa pode ser aceita para que o INCRA se exima do dever legal de proceder ao licenciamento, menos ainda eventual "revogação" de diplomas infralegais meramente regulamentares. - No que tange ao georreferenciamento e certificação dos assentamentos, os pressupostos legais para concessão do provimento postulado pelo INCRA também não estão presentes. Arguiu em suas razões recursais a impossibilidade de realizar o georreferenciamento e a certificação dos assentamentos, dada a necessidade de adaptação à nova regulamentação, decorrência do advento da Medida Provisória nº 636/2013, convertida na Lei nº 13.001/2014, a qual foi regulamentada pelo Decreto nº 8.738/2016, normativos que modificaram as regras concernentes à isenção e aos parâmetros para fixação do valor da terra. A emissão de "títulos de domínio de projetos de assentamento", portanto, estava suspensa pela administração central do INCRA desde fevereiro de 2014, conforme "solicitação" efetuada por meio do Memorando nº 332/2016/DD/Circular (fls. 9 e 254), de modo que a superintendência regional está a repactuar as metas para demarcação topográfica e titulação. Ainda que tenha havido alteração dos parâmetros legais, devem os procedimentos ser realizados não só quanto aos projetos em andamento, nos quais já tenha havido a valoração da terra, como também em relação aos futuros assentamentos - observadas as obrigatórias etapas anteriores. As normas regentes da matéria foram modificadas em 2013, o que leva a concluir ter havido evidente omissão dos gestores, porque passados mais de 3 anos de sua edição sem que tenha havido adequação da autarquia aos novos parâmetros legais. Se o INCRA reconhece o direito à moradia como integrante do mínimo existencial deve priorizar sua concretização e coadunar as respectivas ações aos ditames da legislação - até mesmo porque é sua função institucional, escopo para o qual foi especificamente criado (Decreto-lei nº 1.110/1970). - Tampouco pode ser acatada a arguição alusiva à ofensa de direitos fundamentais das famílias que pretendem ser beneficiárias do programa. Os elementos até agora apresentados indicam justamente que há omissão administrativa quanto à regularidade dos assentamentos, executados sem observância à regência legal da matéria. Há indícios de desvirtuamento da finalidade da reforma agrária, relativamente ao destino indevido de lotes àqueles que não preenchem os requisitos legais, ausência do devido processo administrativo, não realização dos trâmites de licenciamento ambiental e falta de monitoramento dos assentamentos já realizados. - É inconteste a necessidade de que os projetos de reforma agrária observem a lista de espera para o assentamento, ordenada segundo critérios que atendam à isonomia, igualdade, impessoalidade e aos demais requisitos fixados pela lei, a fim de que se atenda ao propósito da reforma agrária e seja preservada a função socioambiental da propriedade, observados a dignidade da pessoa humana e o direito à moradia, entre outros de natureza essencial e assegurados pelo ordenamento pátrio. A incidência simultânea de tais primados não revela qualquer colisão e não requer ponderação à luz das nuances do caso concreto. Ao contrário, há complementaridade entre eles. - Quanto ao prazo estipulado pelo Juízo a quo para que se efetue a regularização ora analisada, dois anos, revela-se suficiente ao cumprimento de tal determinação, inclusive a elaboração de "cronograma", como apontado pela autarquia, até porque tais ações estão inseridas na rotina básica dos procedimentos vinculados à implantação dos projetos de assentamento. - Não procede o argumento de que as irregularidades são "perpetradas pelos beneficiários". A escusa é inaceitável, pois é dever do INCRA a fiscalização, acompanhamento, monitoramento, inclusive a prestação de serviços de assistência técnica por meio da contratação de entidades executoras, nos termos da Lei nº 12.188/2010, instituidora da Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar e Reforma Agrária - PNATER e o Programa Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária - PRONATER. A própria autarquia reconhece haver uma "ordem sequencial de ações" que abrange também a promoção de condições de infraestrutura mínima. - A atuação do INCRA está pautada precipuamente na aquisição de novas áreas e alocação de pessoas nesses espaços - ambas irregularmente realizadas, conforme se constata dos elementos dos autos. Deveria, contudo, ser priorizada a devida fiscalização por meio de vistorias periódicas e também da regularização das áreas que estão atualmente ocupadas de forma ilegal, ainda que por meio de procedimento simplificado, na forma prevista no transcrito artigo 4º da Resolução CONAMA nº 458/2013, em especial com o fito de cessar a ocorrência de lesão ao interesse público. É coerente e pertinente a determinação do magistrado de 1º grau, pois natural que primeiro sejam regularizados os assentamentos já existentes para que, em seguida, possam ser legitimamente implementados novos projetos. Não se trata, portanto, de "condicionante inexistente" quanto à consecução de novos projetos. - Dessa forma, acaso não mantida a liminar nos termos em que exarada pelo magistrado a quo, haverá sério risco de que reste inalterada a atual irregular postura da administração, qual seja, a continuidade dos projetos com inobservância aos normativos regentes, em especial sem que se realizem os procedimentos obrigatórios prévios à sua implementação. - Tampouco estão configuradas a usurpação de função típica legislativa, afronta à separação de poderes ou indevida interferência do Ministério Público Federal e do Poder Judiciário na discricionariedade administrativa quanto à formulação e execução de políticas públicas. A ação civil pública intentada almeja justamente sejam cumpridos os deveres legalmente preceituados e impostos aos litisconsortes passivos, cada um na medida de sua responsabilidade. - Assim ponderado, ressalte-se que o decisum prolatado pelo Juízo a quo está devidamente fundamentado e atende primariamente aos interesses públicos objeto da ação civil pública em sua exata medida, com respeito à proporcionalidade, razoabilidade, necessidade e adequação, a tornar imperioso manter indigitada determinação tal qual exarada. - Por derradeiro, as alegações concernentes à celebração do termo de ajustamento de conduta em nada interferem no entendimento consignado, pois as obrigações aqui analisadas decorrem ex lege, como anotado, e são regidas pelo Direito Público, o que as reveste de caráter de compulsória observação pelo administrador. Ademais, nenhuma disposição do TAC pode malferir os preceitos e normas que regem o assunto examinado. - De conseguinte, considerados os fundamentos ora delineados, constata-se que a ação originária está dotada de indícios suficientes, jurídicos e fáticos, para dar supedâneo à concessão da tutela de urgência na peça inaugural requerida. - Por fim, à vista do exame exauriente da demanda com o julgamento do agravo de instrumento, resta prejudicado o agravo interno interposto contra a decisão que indeferiu a antecipação da tutela rercursal, proferida em sede de cognição sumária. - Agravo de instrumento desprovido e agravo interno prejudicado.