CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. AGRAVO. DECISÃO DA PRESIDÊNCIA QUE DEFERIU PEDIDO DE SUSPENSÃO DOS EFEITOS DE SENTENÇA PROFERIDA PELO JUÍZO DA 3ª VARA DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DE SERGIPE. LEI Nº 4.348/64. LESÃO À SÁUDE, À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. FUMAÇA DO BOM DIREITO. ARTS. 5º, 6º E 196 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DIREITO À SAÚDE. FUNDAMENTALIDADE. ARTS. 30 E 198 DA CARTA MAGNA. COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS. SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS. REDE REGIONALIZADA E HIERARQUIZADA. ÊNFASE NA DESCENTRALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS PARA OS MUNICÍPIOS. VONTADE DO LEGISLADOR CONSTITUINTE. MUNICIPALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SAÚDE. LEI Nº 8.080, DE 19/09/90. PLANEJAMENTO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. ASCENDENTE, DO NÍVEL LOCAL ATÉ O FEDERAL. ENTES MENORES. CAPACIDADE DE REALIZAÇÃO. TRANSFERÊNCIA DE ATRIBUIÇÕES DA ESFERA FEDERAL PARA OS ESTADOS E, MAIS PARTICULARMENTE, PARA OS MUNICÍPIOS. MAIOR APTIDÃO A RESPONDER ÀS PRECISÕES SOCIAIS. COMPETÊNCIA PRECÍPUA DO MUNÍCIPIO, EXECUÇÃO DAS AÇÕES DE SAÚDE. NORMA OPERACIONAL BÁSICA DO SUS - NOB 1/96. MUNICÍPIO DE ARACAJU. CONDIÇÃO DE GPSM - GESTÃO PLENA DO SISTEMA MUNICIPAL. RESPONSABILIDADES, ENTRE OUTRAS, GARANTIR O ATENDIMENTO EM SEU TERRITÓRIO PARA SUA POPULAÇÃO E A POPULAÇÃO REFERENCIADA. NORMA OPERACIONAL DA ASSISTÊNCIA À SAÚDE - NOAS SUS 01/02. RESOLUÇÃO Nº 27/2002 DA COMISSÃO INTERGESTORES BIPARTITE. MUNICÍPIO REQUERENTE REFERÊNCIA ESTADUAL. COMPROMISSO DA SECRETARIA MUNICIPAL DE ARACAJU, COM A CONCORDÂNCIA DO ESTADO DE SERGIPE, EM GARANTIR O ACESSO AMBULATORIAL DOS USUÁRIOS DO INTERIOR DO ESTADO AOS SERVIÇOS ALOCADOS EM ARACAJU, MEDIANTE AGENDAMENTO VIA CENTRAL DE MARCAÇÃO DE CONSULTAS E EXAMES. COMPLEXO REGULATÓRIO OPERACIONALIZADO PELO MUNICÍPIO. ATRIBUIÇÃO INERENTE. EXPERIÊNCIA PILOTO. ASSERTIVA DA UNIÃO. PERIGO DA DEMORA. RESIDENTES REFERENCIADOS. SERVIÇO DE MARCAÇÃO DE CONSULTAS, CIRURGIAS, EXAMES E TERAPIA, PRESTADO HÁ MAIS DE UM ANO. INTERRUPÇÃO DO SERVIÇO AO CIDADÃO JÁ AGREGADO E QUE USUFRUI O SISTEMA. GRAVE COMPROMETIMENTO DO PROCESSO DE ORGANIZAÇÃO E INTEGRALIZAÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. MUNÍCIPIO-POLO. VALORES E ESFORÇOS EMPREGADOS NA IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA DE REGISTRO ÚNICO. CONTRATOS FIRMADOS. CHAMAMENTO PÚBLICO. PROJETO INTEGRADO AO CARTÃO NACIONAL DE SAÚDE. INTERAÇÃO GESTOR FEDERAL. GARANTIA À SAÚDE. BREVIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. 1. Percebe-se a presença do fumus boni iuris a partir da observação da nossa constituição e legislação, sobretudo quando considerados os princípios norteadores do Sistema Único de Saúde, a municipalização dos serviços de saúde e a descentralização e organização do SUS. 2. Nos termos da Norma Constitucional, arts. 5º, 6º e 196, o direito à saúde é marcado por sua "fundamentalidade", considerando-se mesmo que sua garantia é expressão de resguardo da própria vida, maior bem de todos, do qual os demais direitos extraem sentido. Analisando o conceito de "fundamentalidade", J J Gomes CANOTILHO concebe-o sob duas perspectivas: a "fundamentalidade formal", correspondente à constitucionalização, à localização de direitos reputados fundamentais no ápice da pirâmide normativa, com as conseqüências, desse fato, derivadas - demarcação das possibilidades do ordenamento jurídico e vinculatividade dos poderes públicos -, e a "fundamentalidade material", identificadora dos direitos fundamentais a partir do seu conteúdo "constitutivo das estruturas básicas do Estado e da sociedade", permissiva do reconhecimento de outros direitos não expressamente tipificados no rol constitucional, mas equiparáveis em dignidade e relevância aos direitos formalmente constitucionais ("norma de fattispecie aberta"). Em ambas as visões, exsurge a magnitude da essencialidade, embora seja patente a maior significância compreensiva da segunda. "No qualificativo fundamentais acha-se a indicação de que se trata de situações jurídicas sem as quais a pessoa humana não se realiza, não convive e, às vezes, nem mesmo sobrevive; fundamentais do homem no sentido de que todos, por igual, devem ser, não apenas formalmente reconhecidos, mas concreta e materialmente efetivados". Os direitos fundamentais cumprem, nessa contextura, determinadas funções: exigem prestações do Estado, protegem diante do poder público e de terceiros, fomentam a paridade entre os indivíduos, designam os alicerces sobre os quais se constrói e se orienta o ordenamento jurídico ("eficácia irradiante"). Têm força, ao mesmo tempo, por assim dizer, de princípio e de regra. Revelam pretensões subjetivas e correspondem a valores fundadores da ordem jurídica coletiva. Como assevera Gilmar Ferreira MENDES: "Os direitos fundamentais são, a um só tempo, direitos subjetivos e elementos fundamentais da ordem constitucional objetiva". 3. O Estado é obrigado a garantir a todos o acesso à saúde, prestando os correlatos serviços diretamente ou através de terceiros, sejam pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos (terceiro setor), eventualmente subsidiadas com recursos estatais, sejam particulares, que, desempenhando sua atividade profissional mediante remuneração, sejam ressarcidos pelo erário público, por sua atuação complementar integradora. 4. Dos arts. 30 e 198 da Constituição Federal percebe-se o desiderato do legislador constituinte de atribuir aos municípios a prestação do serviço de saúde da população, em ação integrada com a União e os Estados, constituindo, assim, uma rede regionalizada e hierarquizada. Apreende-se, portanto, a propensa municipalização dos serviços de saúde e a responsabilização dos municípios pela gestão de um sistema que atenda, com integralidade, à demanda dos munícipes pela assistência à saúde. 5. Orientação de idêntica índole expediu a Lei nº 8.080/90, a qual trata das condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, destacando que o Estado (em sentido amplo - União, Estados e Municípios) prestador das ações e serviços públicos de saúde deve observar os princípios da universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência; da integralidade de assistência; da preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua integridade física e moral; da igualdade da assistência à saúde; do direito à informação; da divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de saúde e a sua utilização; da utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, da alocação de recursos e a orientação programática; da participação da comunidade; da descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo, enfatizando-se a descentralização dos serviços para os municípios e a regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde; da integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico; da conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população; da capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de assistência; e da organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade de meios para fins idênticos. 6. O SUS materializa em grande medida as exigências relacionadas ao princípio da subsidiariedade - um dos preceitos basilares do processo de reformulação do Estado Administrante -, com a percepção de que os entes menores devem ser reconhecidos pela capacidade de realização, que não deve ser visto de modo cindido às entidades maiores. Destarte, estabeleceu-se um programa de transferência de atribuições da esfera federal para os Estados e, mais particularmente, para os Municípios, considerados esses mais aptos a responder às precisões sociais por maior proximidade delas. Representou, assim, o SUS, na forma em que concebido, uma das medidas do processo de descentralização das políticas públicas, sendo que, nesse conjunto interligado, ao Município compete precipuamente a execução das ações de saúde, em parceria com a União e os Estados, cabendo ao ente público federal, em particular, o financiamento do sistema, repassando recursos através do Ministério da Saúde. Esse o contexto em que a apreciação se impõe. 7. O município de Aracaju atingiu a condição de GPSM - Gestão Plena do Sistema Municipal. Por gestão entenda-se, a atividade e responsabilidade de comandar um sistema de saúde (municipal, estadual ou nacional) exercendo suas funções de coordenação, articulação, negociação, planejamento, acompanhamento, controle, avaliação e auditoria". 8. Assumir a gestão consiste em apropriar-se do comando do sistema. No caso da gestão municipal, o gestor deve prover aos seus munícipes os serviços de saúde por ele requeridos, com a devida cooperação técnica e financeira da União e dos Estados, deslocando, assim, poder - gestão, atribuições e decisões - para o nível mais local do sistema. 9. As características da GPSM - Gestão Plena do Sistema Municipal residem na responsabilidade pela gestão de todas as ações e serviços de saúde no município; subordinação à gestão municipal, todas as unidades e serviços de saúde; responsabilidade pela gestão da assistência (ambulatorial + hospitalar); execução das ações de epidemiologia e controle de doenças; controle, avaliação e auditoria dos serviços nos municípios; elaboração de PPI - Programação Pactuada e Integrada contendo referência intermunicipal; implementação de mecanismos garantia referência e administração da oferta de procedimentos de alto custo e complexidade. Inteligência da Norma Operacional Básica do SUS - NOB 1/96 (Portaria nº 2.203, de 5 de novembro de 1996. 10. Note-se que de acordo com o item 55, g, da Norma Operacional da Assistência a Saúde/SUS - NOAS-SUS 01/02, os municípios que se habilitam à Gestão Plena do Sistema Municipal (GPSM) - o caso do Município de Aracaju -, deverá, entre outras responsabilidades, garantir o atendimento em seu território para sua população e para a população referenciada por outros municípios, disponibilizando serviços necessários, conforme definido na PPI, assim como, a ele caberá a organização do encaminhamento das referências para garantir o acesso de sua população a serviços não disponíveis em seu território. 11. De acordo com a Resolução nº 27/2002 da Comissão Intergestores Bipartite -elaborada com participação do Estado de Sergipe - o Município de Aracaju é referência estadual, com 100% da capacidade instalada em serviços de alta complexidade e 80% da capacidade instalada em serviços de média complexidade situados no seu território. Nos termos da citada Resolução, a Secretaria Municipal de Aracaju se comprometeu a garantir o acesso ambulatorial dos usuários do interior do Estado aos serviços alocados em Aracaju, inclusive os de patologia clínica mediante agendamento via Central de Marcação de Consultas e Exames. 12. O Município de Aracaju não está assumindo a coordenação do sistema de referências intermunicipais, controlando e distribuindo os serviços do SUS em todo o território de Sergipe, mas tão somente, as atribuições outorgadas constitucionalmente e por força da legislação do Sistema Único de Saúde, incluindo-se as Resoluções das Comissões Intergestoras. 13. Como aduziu o próprio agravante em sua peça recursal, "os serviços, prédios e equipamentos de saúde que pertenciam ao Estado foram entregues ao Município", a exceção do Hospital Governador João Alves Filho, do Centro de Referência da Mulher e do Hospital Garcia Moreno. Ora, se as diversas unidades de saúde do Estado foram transferidas para o Município de Aracaju, nada mais natural que esteja o mesmo prestando o serviço de saúde aos seus munícipes e a população referenciada, eis que possui as instalações e os equipamentos necessários a sua prestação. 14. O complexo regulatório - central de marcação de consultas, exames, internações, assistência e urgência - operacionalizado pelo Município de Aracaju se insere nas suas atribuições. Destarte, o Município requerente não está se imiscuindo na competência do Estado de Sergipe, porquanto não há que se falar em violação do pacto federativo. 15. De acordo com a manifestação da União nos autos do mandado de segurança "A fim de regular a assistência à saúde, a NOAS 01/02 prevê, ainda, a implantação de complexos reguladores, cujos objetivos são organizar os dispositivos integrados de regulação do acesso à assistência, às urgências, internações, consultas e exames, permitindo disponibilizar aos cidadãos a alternativa assistencial mais adequada as suas necessidades. Assim, o Ministério da Saúde vem implementando uma política de regulação, controle e avaliação, auxiliando os municípios a instituir os complexos regulatórios previstos na NOAS-SUS, conforme o que foi realizado no Município de Aracaju. Segundo a SAS, as atribuições do complexo regulatório de Aracaju consistem em 'articular e integrar a regulação da atenção pré-hospitalar, com regulação do acesso aos leitos hospitalares, às consultas especializadas e SADTs, na atenção à saúde de média e alta complexidade, além da articulação e integração com serviços de transportes não urgentes de usuários (...)'. Ressalte-se que a União, através do Ministério da Saúde, possui uma participação direta na implementação do complexo regulatório de Aracaju, através do custeio do desenvolvimento do projeto de informatização do SUS naquela cidade, representado pelo Projeto Cartão Nacional de Saúde, realizado por empresa contratada diretamente pelo Ministério da Saúde. (...) Além disso, conforme ressalta a SAS, a implantação de complexos regulatórios como o de Aracaju constituem experiências pilotos coordenadas pelo Ministério da Saúde, em especial no que diz respeito à instalação de centrais informatizadas de leitos, consultas, exames e terapias especializadas, cuja finalidade é subsidiar o Gestor Federal do SUS no processo de definição conceitual, finalística e prática desta estratégia de regulação do acesso à assistência em saúde, fornecendo modelos que possam ser utilizados futuramente por todos os gestores do Sistema Único de Saúde. Observa-se que o objetivo do mandado de segurança é impedir o Município de Aracaju de assumir o controle e operação do Complexo Regulatório instituído em conjunto com a União, deixando de alimentar o novo sistema integrado ao Cartão Nacional de Saúde e voltando a utilizar somente a Central Estadual de Marcação". 16. O perigo de demora, de outro lado, é manifesto, haja vista que os munícipes, assim como os residentes referenciados contam há mais de um ano com este serviço de marcação de consultas, cirurgias, exames e terapias, sistema implantado pelo Município de Aracaju conjuntamente com a União, consistindo, conforme afirmou a União, experiência piloto coordenada pelo Ministério da Saúde, em especial no que diz respeito à instalação de centrais informatizadas de leitos, consultas, exames e terapias especializadas, cuja finalidade é subsidiar o Gestor Federal do SUS. 17. A interrupção deste serviço ao cidadão já agregado e que usufrui o sistema, importará em grave comprometimento do processo de organização e integralização do Sistema Único de Saúde, além de causa grave lesão à saúde, na medida que tolherá a capacidade do Município de Aracaju, município-pólo - habilitado na Gestão Plena do Sistema Municipal (GPSM) - de ofertar a totalidade dos serviços, com suficiência, para sua população e para a população de outros municípios a ele adstritos. O indeferimento do pedido, a evidência, produziria danosas conseqüências aos munícipes que dependem dos serviços de saúde hoje prestados pelo Município de Aracaju. 18. A execução da sentença recorrida importará, demais disso, grave lesão à ordem e à economia públicas, considerando os valores e esforços empregados na implantação do sistema de registro único, bem como o grande número de prestadores de serviços (mais de 67, consoante o requerente), cujos contratos firmados com o município de Aracaju - decorrentes do chamamento público homologado em 2004 - estão em vigor. 19. Haverá necessidade de um novo sistema, com desenvolvimento de projeto de informatização adequado e integrado ao Cartão Nacional de Saúde e utilizável pelos demais gestores do Sistema Único de Saúde, inclusive, o gestor federal. Certamente, tal modificação demandará tempo, ao passo que a garantia à saúde do cidadão reclama brevidade, urgência. Justifica-se, assim, o acolhimento da suspensão de eficácia da sentença vergastada. 20. Pelo não provimento do agravo regimental. (PROCESSO: 20060500008567801, AGSS6553/01/SE, DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO CAVALCANTI, Presidência, JULGAMENTO: 07/06/2006, PUBLICAÇÃO: DJ 21/06/2006 - Página 502)